本文转载自公众号：博看文旅，ID：Bokanwenlv，作者：刘杰武

2022年1月20日电国务院印发《“十四五”旅游业发展规划》，旅游业在继文旅部2021年发布的《“十四五”文化和旅游发展规划》后的独属于自己产业的五年规划。被视为未来五年旅游产业发展的行动纲领。

要解读这个发展规划，就要结合《“十三五”旅游业发展规划》）进行，比较它们的异同，从而真实的反映出三个大问题：

（1）反思了什么？

（2）转变了什么？

（3）倡导了什么？

这三个问题，分别对应了对十三五期间旅游发展的认识、纠正，以及未来十四五期间会做什么的三方面纲领。下文就将从以下三方面来探讨：

一、反思了什么？

《“十四五”旅游业发展规划》原文中并没有提及对《“十三五”旅游业发展规划》的反思，但是通过精心的比照二者，结合我国政府文件的通用写法，反思了什么就一目了然了。反思，并不一定要清楚的写出来，只需要看看哪些没有被提及，或者由重点阐述变为轻描淡写。

那么《“十四五”旅游业发展规划》对《“十三五”旅游业发展规划》反思了什么？简而言之，就是把打出去的拳头收回来。

第一，反思了运动式的旅游发展，以及十三五以来的旅游大扩张。

《“十三五”旅游业发展规划》将旅游当作了国民经济的“发展新引擎”，力图以旅游业带动国民经济诸多行业的发展，力促形成“旅游+”主导的大发展局面，在文旅地产、养老休闲、PPP项目、旅游特色小镇等诸多方面进行了大扩张，造成的结果也从2019年以后逐渐显现，随着大规模大融资旅游相关项目的暴雷、破产、倒闭、清算，给这些年的旅游大扩张敲响了警钟。

而《“十四五”旅游业发展规划》回归了旅游业本身，发展目标就是健全“现代旅游业体系”，更好的满足“大众旅游消费需求“，把旅游业向其他各个行业延伸的触角收回来。

第二，反思了长期以来的“小马拉大车”的问题。

“小马拉大车”反映的两个问题，一个是小马现在能否拉动车的问题，一个是小马未来能否拉大车的问题。

小马现在能否拉动大车的问题，包括旅游部门能够拉动其他部门为一个旅游目标而奋斗的问题，还包括旅游产业是否能够成为鼎定地方产业，拉动其他产业发展的问题，更包括了是否需要旅游业小马拉大车来进行地方发展，是否有别的选择的问题。

小马未来是否能够拉动大车的问题，直接指向旅游行业本身，也即旅游行业在多大范围多大尺度能够拉动一个地方经济持续发展的问题，各地长期没有以旅游为主导产业，是否为资源错配，还是基本合理？

从部门推动来看，2015年以来的旅游大扩张，以国家旅游局一己之力，要带动工业、商业、文化、农业、国土、海洋……诸多部门去进行“旅游+”，虽然也曾风风火火，但从事后来看，还是很难带动的，各自部门有自己的基本盘，要再协调其他事务效果甚微。

从产业带动来看，虽然旅游部门经常谈到旅游的乘数效应，也经常谈到“锦绣中华效应”（在锦绣中华花1块钱，可以促进在全市花13元），但是这些理论分析，都缺乏近期的事件数据佐证，并且忽略了尺度与规模，在地级市以上的行政级别中，旅游的乘数效应有多大，会发挥多大的作用，事实上缺乏调研与统计。以旅游产业来拉动国民经济各个产业的“大车”，从目前已有的旅游城市来说，依然举步维艰。

二、转变了什么？

既然有反思，就有转变。

转变了什么？主体而言，《“十四五”旅游业发展规划》发生了以下转变：

（1）从愿景性转向合规性

（2）从合作推动转向内控治理

（3) 从全面扩张转向重点发展

（一）从愿景性转向合规性

比较《“十四五”旅游业发展规划》与《“十三五”旅游业发展规划》，可以明显的发现一个特点，那就是《“十三五”旅游业发展规划》更加充满愿景性，从旅游业作为“战略性支柱产业”，甚至是“发展新引擎”出发，在可以想象的空间中，做了最美好的愿景，希望旅游业自身可以成为举足轻重的产业的同时，能够综合带动其他产业发展，为行业描绘了一幅“以旅游为主导，全面体现‘旅游+’优势的绘卷“。所以《“十三五”旅游业发展规划》是一张蓝图。

而《“十四五”旅游业发展规划》则更加凸显其合规性，简而言之，更加符合发展规划文本要求，更加符合术语规范，更加着眼于当前问题及问题应对，通篇而言非常规范。举例来说2013年后，旅游界已经很少使用“饭店”一词，一般以“酒店”称之，但是从国家标准来看，“饭店”一词是更合规的，根据《中国旅游饭店评定标准》、《中国星级饭店名录》等文件都可以看到当时使用的都是“饭店”一词，这么看来“十三五旅游业发展规划”中的“旅游酒店”、“星级酒店”的用词都没有本次规划的用词合规。

不仅用词非常合规，旅游管理、推动等方面也是非常合规的，重要体现就是，诸多旅游交叉事务，尽量在部内解决，能够内部控制，而不是尽量采取外部合作的方式。这一点在下节重点来说。

（二）从合作推动转向内控治理

《“十三五”旅游业发展规划》的文本提出了诸多的愿景，但是许多的愿景其推动仅仅依靠原国家旅游局很难实现，因此多部门的合作推动就成为了选择。例如《“十三五”旅游业发展规划》中，“旅游+”是重头戏，“旅游+城镇化”、“旅游+新型工业化”、“旅游+农业现代化”、“旅游+现代服务业”、其中“旅游+现代服务业”又包括“旅游与文化融合发展”“旅游与健康医疗融合发展”“旅游与教育融合发展”“、旅游与体育融合发展”、“旅游与商务会展融合发展”。这些广泛的“旅游+“单单通过旅游部门难以践行，所以原国家旅游局、国家发展改革委、教育部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、农业部、商务部、文化部、国家林业局、国家海洋局……诸多部委都被文本中提及，进行责任分担，并且在“十三五”前后与各个部门形成了多个联合发展的文件。

《“十四五”旅游业发展规划》是在文化部和原国家旅游局合并的基础上发布的，因此可以从文本中看到更多的是文化和旅游部的内部控制与治理，能在文化和旅游部能够解决的，优先在部内解决，所以可以看到“文旅融合”是非常重要的内容。而部内难以把握和控制的问题，在《“十四五”旅游业发展规划》中较少提及。从文本来看，不仅“旅游+”的篇幅在大大减少，“+旅游”的篇幅虽然有提及，但较之《“十三五”旅游业发展规划》范围也是大大缩减，提及的部分大多聚力于目前部内力所能及的范围。

同时面对纷繁芜杂的“旅游+”与“+旅游”，“文旅融”成为部内能够把控且实施的最稳妥的方向。大篇幅的“文旅融合”，就是从合作推动向内控治理的最好体现。

（三）从全面扩张转向重点发展

《“十三五”旅游业发展规划》是愿景性的发展号角，对于旅游业从《“十二五”旅游业发展规划》的传统旅游行业范畴走向了全面扩张，概念上以“全域旅游”为核心，实行全产业链、全空间的扩张，全产业链以做大旅游产业链为基调，全空间以全域旅游为抓手，联动了地产、环保、养老、体育、教育、海洋、农业、林业……诸多产业，进行了旅游概念的最大范围的推广。

《“十四五”旅游业发展规划》则是聚焦于力所能及的旅游业格局及能力的发展。一是从解决“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”方面出发看旅游业能够做什么，二是从文化和旅游部内部为旅游业做什么出发，解决未来能够提升旅游的方面。前者体现在“旅游为民、旅游带动”这一基本原则，后者体现在“以文塑旅、以旅彰文”这一基本原则上，通过旅游空间布局、旅游产品供给体系、大众旅游消费体系、旅游治理体系等方面加以细化。原则明细，领域聚焦，从全面扩张转向了重点发展。

三、倡导了什么？

《“十四五”旅游业发展规划》有反思、有转变，当然也有倡导。它倡导了什么？

（1）回到“以人民为中心”的根本上，倡导从“旅游能为人民做什么”的角度进行发展；

（2）聚焦行业提升的根本问题，倡导创新驱动发展

（3）符合基本规律规则，倡导力所能及的发展

（一）倡导旅游业从“旅游能为人民做什么”的角度进行发展

《“十四五”旅游业发展规划》开宗明义，一切的发展都要回到“以人民为中心”的根本上，旅游是解决“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的一种重要方式，所以《“十四五”旅游业发展规划》更加倡导高质量旅游发展以及旅游的供给侧改革。

以高质量发展替代低质大量的发展。旅游大扩张阶段，大量资本进入旅游业带来的是旅游项目的暴增，非常多的是数量上的增长，而不是质量上的提升，大量的粗制滥造的、围山围湖围海卖票的，大量的打着旅游旗号进行地产或其他产业发展的项目比比皆是，诸多的旅游项目很多还不如市政公园的基本水平，这种大扩张带来的就是同质化低水平的旅游扩张，在疫情还未大规模到来的2019年，大量的这种旅游项目就已经开始破产、死亡。

以供给侧改革明确未来发展方向。“人民日益增长的美好生活需要”说明人民对于旅游的追求是越来越好、要求是越来越高的，不是停留在低质低价的阶段，也不是停留在原本的关门售票的阶段。诸多的老破旧小旅游供给已经明显满足不了现阶段人民的需要，却依然票价高耸，这就是需要革除、出清，或者提升、改善的。

《“十四五”旅游业发展规划》就是倡导“以人民为中心”进行产业发展，而不是要抱残守缺、固步自封、停滞不前、张冠李戴，却依然价格高耸，忽悠式消费，要让旅游业真正满足人民的需求，供需平衡。

（二）聚焦行业提升的根本问题，倡导创新驱动发展

《“十四五”旅游业发展规划》明确的指出了旅游行业的根本问题就是行业提升问题。这一方面是由“人民日益增长的美好生活需要”衍生出来的，另一方面也是旅游业发展这么多年的必然趋势。老的景区需要提升，不仅仅因为原有的设施设备已经开始老化，还因为有了新的需求，有了新的趋势，需要在主题、产品等方面进行提升。新的景区也需要提升，因为人民对于美好生活的需要是不断增长的，会随着潮流与时代不断变化，即使是新的旅游业态，也会因为筹建过程中的时间变化，从而与最新的需求有不匹配的地方，旅游就是一个不断的追索创新提升的过程。

《“十四五”旅游业发展规划》倡导以创新驱动发展，深刻的认识到科学技术是第一生产力，是能够引导旅游产业变革的内生驱动。尤其强调智慧旅游、新技术在旅游中的运用以及旅游大数据的研究及运用，以技术引导旅游产业创新，提升旅游产业的水平，新技术诸如大数据、云计算、物联网、区块链及5G、北斗系统、虚拟现实、增强现实等成为了创新驱动的抓手，以“互联网＋旅游”，扩大新技术场景应用。充分认识到旅游产业的不足，积极寻求科技赋能，而不是扩大化的利用旅游赋能其他产业，这是一个很大的改变。

（三）符合基本规律规则，倡导力所能及的发展

《“十四五”旅游业发展规划》肯定了“十三五”期间旅游发展的成就，并且从基本规律出发，倡导力所能及的发展。

其中符合基本规律主要体现在两方面，一是基本的产业空间发展规律。与十三五期间全面铺开的“全域化”发展不同，《“十四五”旅游业发展规划》提出“点状辐射、带状串联、网状协同”的全国旅游空间新格局，“点-带-网”空间结构。在十三五期间对于点的建设已经取得一定成果的基础上，在《“十四五”旅游业发展规划》的表述中，更多的可以看到对于“带”的重视，点出，以长城、大运河、长征、黄河国家文化公园和丝绸之路旅游带、长江国际黄金旅游带、沿海黄金旅游带、京哈—京港澳高铁沿线、太行山—武陵山、万里茶道，以及京张体育文化旅游带、黄河文化旅游带、巴蜀文化旅游走廊、杭黄自然生态和文化旅游廊道、太行山区等重点发展的带状空间，而这些带状旅游空间又是在各自的城市群发展的背景下进行的，这也符合“点-带-网”逐步发展，慢慢推进的客观规律。而不是空间结构一股脑全上，四处开花，难寻重点。

第二个符合是符合部门施政规则。在中国的政府施政框架下，每个部门都有其自己的职权义务，一个部门很难对另一个部门施加其部门影响力，如果是跨部门合作，那么往往需要更高一级的机构进行协调。所以在十三五期间，前国家旅游局尽管提出了许多的部门合作建议，但是真正落实下来，在地方往往需要更高一级的行政权力进行协调，而这是非常规的，难以持久的。

当文化和旅游部成立后，符合部门施政规则的首先就是能够在部内解决和发展的事宜，这一点在《“十四五”旅游业发展规划》是体现得非常清晰的。因此可以看到“文旅融合”为了主要手段，“以文促旅、以旅彰文”就是符合部门施政的体现。在此背景下，推进国家文化公园的建设，“把国家文化公园建设成为传承中华文明的历史文化走廊、中华民族共同精神家园、提升人民生活品质的文化和旅游体验空间”就是非常重要的项目抓手。建设富有文化底蕴的旅游度假区、打造一批文化特色鲜明的国家级旅游休闲城市和街区就是可以实施的重要落脚。其他包括红色旅游、乡村旅游、研学旅游、冰雪旅游、自驾游等都是在部内可以推进的范畴内稳步进行，这些举措都符合部门施政的基本规则，以部内能够给予的资源进行力所能及的发展。

结语

常言道：“把打出去的拳头收回来是为了更好的出击“，经历过十三五旅游大扩张，有迎头赶上全球性疫情的旅游大萎缩，对于未来的发展，《“十四五”旅游业发展规划》给出的路径是先把拳头收回来，更好的发展行业自身，更好遵循发展的规律与部门的规则，修炼内功，进行供给侧改革，以人民为中心，以期达到满足“人民日益增长的美好生活需要”的目标。