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  一个月前,国家发改委印发的一纸“政令”掀起了国内公共景区门票的降价潮。然而从各地推出五花八门的公共景区门票降价政策不难看出,地方政府对于如何分类规制这一问题理解不一,除了地方特色,政策中缺少分类依据或许也是原因之一。在公共景区门票价格政策更迭十余年后,我国门票价格管理和定价机制的深层次矛盾问题依然存在。

  笔者认为,作为公共景区门票价格改革史上的里程碑式文件,国家发改委《关于完善国有景区门票价格形成机制降低重点国有景区门票价格的指导意见》(以下简称《指导意见》)与历年的规制文件在规制目标、内容和手段等方面均发生了巨大变化。在国内公共景区门票降价浪潮涌动之下,无论是景区经营方还是地方政府,都有必要冷静思考、深入研究门票价格改革背后的趋势,以便作出更加科学的判断。

  趋势一:弱化公共景区的经济属性,打破“门票经济依赖症”

  《指导意见》提出:完善国有景区门票价格形成机制、降低重点国有景区门票价格的重要意义在于“加快发展全域旅游”、推动“总需求稳步扩大”,并提出以“坚持公益导向”及“收支情况公开”等为基本原则。

  实际上,公共景区门票价格的公益性并不是2018年的新要求,早在《国家发展改革委关于进一步做好当前游览参观点门票价格管理工作的通知》(发改价格〔2007〕227号)中就已经开始提出,但是从规制效果来看:各级政府的门票价格监管尽管对“遏制门票价格过快上涨发挥了一定作用”,可是部分重点国有景区门票价格水平被“不断推高”这一问题却依然存在。

  从本次的《指导意见》可以预测:“一些地方过份依赖门票经济”这一现实情况从长期来看会发生改变,地方政府直接通过旅游开发来“关门收费”实现盈利的愿望恐怕需要彻底转变。其主要原因不外乎以下两点:

  第一,历年规制文件主要是源于维护“旅游市场价格秩序”以及呼应“社会关注和反映”,因而虽屡有规制,但主要是为了控制门票价格过快上涨,而本次门票价格规制的意义在于“加快发展全域旅游”,这和以往都有所不同。旅游目的地的开发有自己的生命周期,在经历了投入期、成长期后,我国的公共景区开发与管理已经步入了成熟期。

  此阶段中央政府的目标是将公共景区置于全域旅游的大战略当中,通过公益性景区的开放来促进产业经济发展以及总需求的增长。在此背景下,公共景区的经济属性开始被弱化,而其公益与文化属性以及旅游带动功能更被中央政府所重视。

  第二,历年规制文件对于门票价格水平和增长幅度的执行计划相对来说比较粗放,而本次《指导意见》对运营成本以及实行“收支情况公开”等均有了相对明确规定,而且提出了“分类实施,分批推进”的三年计划。

  相关的政策主要有:(1)2018年9月底前“降低偏高的重点国有景区门票价格取得明显成效”;(2)2020年要使得以运营成本为基础,科学、规范、透明的门票价格形成机制基本健全。此外,技术性监管在不断加强;规制措施和手段也更加严厉。

  趋势二:定价更趋科学理性,监管不只依赖行政命令

  历年规制文件主要是要求各地调价要有“听证”、“信息公开”等程序,且“同一门票价格上调频率不得低于3年”、“调价前2个月向社会公布”、“联票价格低于各种门票价格之和”、联票和普通门票自主选购、每年5月底之前门票价格上报制度、特殊人群门票价格减免政策以及不同门票价格调价幅度的规定等。这样的价格规制主要还是行政命令式的监管,对不合理定价行为具有一定的约束作用,但在“定价科学性、规范性”方面仍有待提高。

  本次的《指导意见》更多地侧重于技术性监管方式,其首要的体现就是:公共景区运营成本有了更为具体的规定,将其严格限定在景区游览区域范围内的自然文化遗产等资源保护支出和设施运行维护、人员薪酬和财务费用以及固定资产折旧等运营成本支出;而且明确提出了政府补贴、单独收费部分以及特许经营收入应冲减成本。

  此外,《指导意见》还规定了每3年一次的定期评估制度以及探索有条件的地方实行“收支信息公开制度”并“鼓励引入第三方机构开展评估”。这样的规制方式显然更加注重科学性和管理的规范性。

  趋势三:惩戒不局限于景区本身,地方官员也将附有连带责任

  历年规制文件对于“违反定价规则、程序规定的行为”等问题主要采取“经营者约谈”、“专项整治”、“依法处罚”、“典型案件公开曝光”以及“警告或降级”等方式。这样的监管措施主要是针对公共景区本身来进行规制。

  本次《指导意见》在事中和事后监管方面大为增强,监管措施和手段更加严厉和多样化。这主要有:(1)景区及其主要负责人不良信用记录“纳入全国信用信息共享平台、实施失信联合惩戒”,(2)“部门主要负责同志是第一责任人”,(3)实行各地区门票价格工作进展“定期通报”和对落后地区组织“专项督查”等。

  这样的规制措施和手段已经不只是针对公共景区自身的规制,而是将行政治理与地方政府官员绩效考核联系在一起。

  总结来说,《指导意见》和历年规制文件相比主要有3大变化:第一,公共景区门票经济长期来看已不大现实;第二,公共景区门票价格在由行政命令式监管向技术性监管转变;第三,公共景区门票规制措施和手段更加严厉和多样化。

  因此,针对以上规制进行分析可以看出:《指导意见》将会对“遏制门票价格过快上涨”发挥关键性作用,也为政府开展工作营造了良好“舆论环境”等。但从长远来看,笔者以为今后仍然有以下2个问题值得思考和研究。

  1、公共景区“分类规制”是否可以进一步明确

  《指导意见》出台后,多个地方政府部门已经陆续出台门票价格管理规定,但具体措施有所不同。比如广西采取“充分征求各方意见”的方法来确定“国有景区门票价格实施降价的地方”;宁波采取“给旅行社等团购门票实行的价格优惠率超过门票价格20%”等高定价大折扣行为,以及“社会反映问题较集中的景区”相应降低门票价格;福州市积极推动3A级以下景区降价;四川自贡采取“对现行价格水平过高、社会反映集中”、“高定价大折扣”等问题突出的国有景区加快降价工作进度。

  不难看出:地方政府对于如何分类规制这一问题理解不一。这或许并非完全源于地方特色,而更可能是缺少分类依据所致。对此,今后是否可以进一步建立公共景区的分类办法及分类公开与分类管制制度,以及加强对于降价景区所具备条件的研究及制定更为详细性规定等。比如基于竞争性与排他性特点等将公共景区进行分类规制、分类定价也许是一个可行的办法。

  2、重点国有景区的门票降价逻辑是否应该进一步论证

  从经济学角度来看,政府规制动机不外乎社会福利最大化、政府税收最大化或者公共景区经营者激励等。从已有规制文件来看,“全域旅游”、“旅游业转型升级”以及更好的“呼应社会反响”显然是规制政策的初衷,但不同规制动机下的规制策略和效果如何并没有学者进行理论测算,所以不得不说的是:当前规制政策其实已经走在了学术研究的前面,而规制的实际效果如何我们是不得而知的。

  由此看来,公共景区降价与全域旅游的关系及其对于社会福利的影响测评、全域旅游与旅游业转型升级的关系、降价对于公共景区经营者的负面激励及公共景区运营的差异性影响等都有必要深化研究。

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